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国企改革文件:改组国有投资、运营公司

2015-11-05 09:28

继改革总方案公布之后,国企改革的脚步明显加速。11月4日《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(下称《意见》)公布。

《意见》要求,改革国有资本授权经营体制,改组组建国有资本投资、运营公司;明确国有资产监管机构与国有资本投资运营公司以及与国企之间的关系;转变国有资产监管机构职能;提高国有资本配置运营效率。

受访专家表示,《意见》整体上提供了一个厘清角色、确定分工的制度性框架。政府部门、国企之间新增的国有资本投资运营公司为政企分开划出了一个清晰的“隔离带”——“隔离带”一端的国资委在确定政府职能部门的基础上加大放权力度,而另一端的国企则在明确市场主体地位的基础上获得松绑。以两类公司为载体的三个“一批”的实施将进一步调整优化国有资产在国民经济中的布局。

改组组建两类公司

《意见》提出,改组组建国有资本投资、运营公司。主要通过划拨现有商业类国有企业的国有股权,以及国有资本经营预算注资组建。要明确国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司关系,界定国有资本投资、运营公司与所出资企业关系。

中国企业研究院首席研究员李锦11月4日表示,设置两类公司是《意见》最大的看点,其意义是为呼唤已久的政企分开、政资分开提供了一个中间层“隔离带”,并进而明确了“隔离带”两端的角色与职能。

“现今国资管理体制中最大的问题就是政企不分、政资不分,并由此导致了一系列政府与企业越位、缺位、错位的现象。而随着国有资本投资、运营公司的设立,政府和企业之间将出现一个‘隔离带’,一端的国资委是国有资产监管机构,另一端的国企是市场主体。”李锦说。

根据《意见》,国资监管机构与两类公司的关系是,政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责。两类公司与所出资企业的关系则是,国有资本投资、运营公司对所出资企业依法行使股东权利,以出资额为限承担有限责任。

中国社科院工业经济研究所所长黄群慧对21世纪经济报道记者表示,两类公司原则上应在现有的大型或特大型国有企业集团的基础上组建或改组,尽可能不新设国有资本投资或国有资本运营公司。其原因是,长期以来,集团公司层面的股权多元化进程停滞不前,而组建两类公司会极大地加快集团公司层面的股权改革进程。

在黄群慧看来,这两类平台公司有三种:一是类似于汇金模式的国有资本运营公司;二是投资实业方向相对单一、主业突出的国有资本投资公司,如中石油;三是投资实业方向多元、主业不突出的国有资本投资公司。

国资委职责再定位

《意见》提出要准确把握国有资产监管机构的职责定位:国有资产监管机构作为政府直属特设机构,根据授权代表本级人民政府对监管企业依法履行出资人职责,科学界定国有资产出资人监管的边界,专司国有资产监管,不行使政府公共管理职能,不干预企业自主经营权。

李锦表示,由于身份的模糊,长期以来国资委既管人管事又管资产,但实际上又未能很好履行其应有的职责,“国资委放权是必然的,根据《意见》,其对国企的管理权将下放给两类公司,对国企的经营权则直接下放给企业本身”。

《意见》要求将国有资产监管机构行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利,授权国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业行使;将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业;加强对企业集团的整体监管,将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业,由一级企业依法依规决策;将国有资产监管机构配合承担的公共管理职能,归位于相关政府部门和单位。

《意见》同时要求,以管资本为主,重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全,更好服务于国家战略目标,实现保值增值。

黄群慧表示,方案力图实现以“管资本为主”加强国有资产监管,而“管资本”的核心管理职责包括:公司章程审批、国有股东代表管理、国有资本经营预决算、经营业绩与绩效考核评价、国有资本经营收益上交、审计、信息披露管理七项内容,国资监管机构对商业性国有企业一般只需管理这七项职能即可,而其他类别的国企可以进一步添加或减少适用于该企业的特定的管理职能。

调整国资布局

本轮国企改革承载的一项重要使命是国有资产布局结构的优化调整。

《意见》明确,建立国有资本布局和结构调整机制,制定完善经济社会发展规划、产业政策和国有资本收益管理规则,建立健全国有资本进退机制,制定国有资本投资负面清单,推动国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域。

黄群慧表示,国有经济的功能定位并不是一成不变的,以前国有经济保值增值被放到更加重要的位置,在新时期,国有资本将加大对公益性的投入,在提供公共服务方面做出更大贡献,同时要重点推动国有经济布局的战略性调整和国有经济产业结构的进一步优化。

具体操作上,《意见》提出要推进国有资本优化重组。“清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业”。

黄群慧称,这些措施将促进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中,有利于促进国有企业提高自主创新能力和开展节能减排工作,他建议安排专门预算资金解决长期经营不善和亏损国有企业的退出和破产工作。

李锦表示,《意见》所提的国有资本优化重组最直接的操作载体就是改组组建两类公司,而优化重组的内容就是三个“一批”。“现在三个‘一批’的具体内容还没确定,但是整体上看,清理退出的一批国企主要是主业不突出、经营方式粗放、长期亏损和产能过剩的企业;重组整合的一批可能集中在装备制造,或在国民经济中起重要作用的关键领域;而创新发展的一批则主要是对整个国民经济能起到先导作用的新兴产业。这三个‘一批’将贯穿国有资产布局调整的全局和始终,而两类公司则是调整的主要载体。”

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