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【详解】四个关键因素决定PPP项目成败!

2015-11-13 17:33

  一、PPP项目成败的四个关键因素

第一个因素:关系。即政府方和社会资本方之间的关系,其好坏、深浅、信任度高低是决定PPP项目成败的第一个关键因素。常有讲课者把PPP比作一场婚姻,一场政府和社会资本合作的婚姻,那么,这场婚姻的成功或者失败,毫无疑问首先取决于双方的关系好坏和深浅,取决于互相之间的信任度。就像是素不相识的一男一女,只有经过一个相识、相知、相爱的过程,互相之间建立了比较好的、深的、稳固的信任关系,才能成功走进婚姻的殿堂。

以项目为例:1,X市W项目,政府方和社会资本方此前已经接触两年,互相已经相当了解、信任,正在谋划一个项目(一场婚姻),该项目符合国家政策,已经具备雏形,上级政府推广应用PPP模式,还有专项资金奖补,双方迅速友好协商,按照PPP模式结婚好了;2,L市X项目,这个项目更是说明婚姻成败首先在于双方“关系”好坏深浅的最好例证。因为该项目双方早已相识、相知、相爱多年,甚至合作生过小孩(项目),双方关系深厚、稳固,互相信任。对当地政府来说,该社会资本方是本地政府之前成功引入的战略投资者,长期合作伙伴;对社会资本方来说,当地就是一个家,或者像家一样的需要深耕的一块土壤。目前政府开放基础设施和公共服务领域供社会资本投资,何乐而不为呢!有什么困难大家一起来克服,按照PPP模式继续生就好了。截至目前该项目进展很快,后续虽有不少困难但双方一定会想方设法克服,成功率很高。

当然,以上只是项目迅速成功的案例,现实中并不是所有项目的双方早就认识,大多得经过一个相识、相知、沟通、了解和互相比选的过程。目前我省大多项目就处于这样的项目“识别”或者“准备”阶段。客观地讲,一家(政府)有女(项目)百家(社会资本)求是正常的,而一家(社会资本)有男(资金、技术、管理)求百家(政府)也是正常的。只要没有许出去,就有权继续求。但是长期不停地求来求去,连个初步意向也难定,则一定有问题。要么是自己(项目)本身条件太好,挑来挑去挑花了眼(目前少见);要么就是自己(项目)条件相当差,别人看一眼就走了(目前不少见);要么就是不上心,或者心理状况欠改善,导致敷衍了事、挑东捡西、有花无果,不能谈成。有的地方政府方或者社会资本方草率签署了意向协议,但是后来又来了几家更好的,而前面已经签署意向协议的政府方或者社会资本方仍在继续纠缠、不愿放弃,这样拖泥带水、谈来谈去、久拖不决,难以建立一对成熟的、可以托付终身、互相信任的“合作关系”,PPP婚姻何时能够成功呢?

第二个因素:实力。即政府方和社会资本方的实力、综合实力。“实力决定一切”,这句话在PPP项目实践中仍然成立。如果社会资本方综合实力超强,比如恒大、华润、保利、万科、华夏幸福等,在业内资金、技术、管理、设计、施工、维运、人脉关系一样不缺,搞起项目来就会攻城略地、很少失手;同样道理,如果某地政府实力超强,领导层团结一致谋发展,政治生态长期和谐稳定,投资环境、经商环境优越,久而久之则商贾云集、落地项目一个接一个。

反之,有的社会资本方综合实力不够,要么自身规模小、自有资金少、融资能力差;要么资质不行、业内声誉不够、缺乏相关行业设计、建设和运行管理经验,协调规划、发改、财税、土地、环保、工信等有关部门、解决项目面临各种问题的实力也不足,这样的社会资本方即便侥幸勉强与当地政府草签了协议,在后续执行中也会因为自身综合实力不够而步履维艰、拖拖拉拉,延缓项目进程;更有甚者,一些相当小的基金、机构、公司,抱着先揽活再筹资、组建联合体的目的,或者仅仅为了找点儿活干的目的,就着PPP热的东风,到处忽悠、吹牛,给各地政府及PPP有关部门、单位平添了许多工作量,甚至给政府方造成了一种错觉,以为一些投资缺口巨大、未来投资回报无保障或者很不确定的项目也有社会资本感兴趣,结果是大大小小的社会资本方像走马灯似的来了,又像走马灯似的走了。这是社会资本方实力差,弄不成。

另一方面,有的地方政府综合实力不行,财力强弱不说,领导层软弱、涣散、无力,领导人更换频繁,地方投资环境、经商环境差,真正谈项目的来了爱答不理,或者态度先热后冷、先把社会资本引进来再“关门打狗”。久而久之,该地即使有比较好的PPP项目, 投资方也会评估再三、犹豫再三,在谈判中寻求各种保证,力求规避各种风险,结果难以谈拢,谈拢了也难以顺利执行。

第三个因素,项目本身,即项目的“含金量”、“收益率”。PPP备选项目相当于政府向社会推出的一款产品,能否卖出去,产品质量、“性价比”、“收益率”很关键。目前财政部门主导的PPP项目都是“公益”类项目,但是社会资本没有一个是正真的“公益”资本。所有的社会资本(包括专门的PPP中介咨询机构、国企、央企、民企)都是首先为逐“利”而来、为淘“金”而来、为赚“钱”而来,就某一个具体项目而言,他们并不担负任何“社会公益”责任,如果地方政府提供的PPP项目无利可图,社会资本会扭头就走。“没有一把米,叫鸡都不来”。

目前多数给排水、供暖、供气项目,主要靠使用者付费就可以基本保障投资者的合理回报,社会资本很有投资热情,成功率高;智能交通、视频监控、停车场地收费管理类PPP项目更是从来不缺民间投资者;一部分垃圾处理、污水处理、水环境治理等项目也可以通过部分政府付费解决问题;据笔者观察,难的是一些投资额较大、回报不足、地方政府又财力不够、不捆绑或者无捆绑可开发资源的项目。个别这样的项目即使入选了“示范项目”,也难保顺利实施和完成。比如某收费高速公路项目,乍一听不错,实地一考察,地广人稀车流少,位置偏远房地产资源面前也不太值钱。

有的基层政府舍不得把“含金量”高、收益率高的“好”项目拿出来做PPP模式,而把一些资金来源少、回报率低的项目上报做PPP;还有相当大一部分对社会资本来说“弃之可惜、食之无味”的“鸡肋”项目在“项目识别”和“项目准备”阶段徘徊,其项目进度慢、落地率低应在情理之中。

第四个因素:人。干事情的人。所有的事情几乎都是人干的,同样的事情,干的人不同,结果可能不同。PPP项目也是如此。在这里,我们把政府方和社会资本方中从事PPP项目工作的人分为两种,一种是领导,一种是工作人员。PPP项目推进快的地方,其政府领导和项目有关方主要领导在必要的时候,往往和常务副职、财政部门的主要领导一起冲在一线,亲自抓、亲自分析问题、想办法解决问题;而项目推进慢的地方这种情况则很少见,这应该与领导对PPP的态度有关;相当一部分基层财政部门的PPP工作人员仍然在提问“PPP项目应该由谁作实施机构?财政承受能力论证应该由谁来做?”等相当初级的问题,可以想象,提问者不干则罢,如果“以其昏昏,使人昭昭”地干PPP工作,其效果、成败可想而知。

  二、对当前PPP工作的三条建议

1.解决“人”的问题。一是做地方政府领导的工作,使之对PPP持“正面、积极”的态度并在工作中“亲自抓”;二是做市、县财政等有关部门PPP工作人员的工作,首先使之“懂”PPP,主要不靠被动培训而靠主动自学;其次是对PPP工作要“上心、有责任感”;要做事、做成事,而且不能“功成必须在我”。

2.PPP顶层设计不要太复杂,建议地方政府及有关部门在项目实施过程中,在规范的、不缺步骤的前提下把个别复杂问题简单化(不是“假”化)。财政部门主导的PPP项目与其它非PPP项目的最大不同,就是增加了物有所值评价和财政承受能力论证环节。PPP项目要规范是应该的,财政承受能力论证是必须的,也是财政部门可以自己为主做的;但是“物有所值VFM”却被相对复杂化了,它的意思无非是“这个钱花得值,可以采用PPP模式”。PSC值与PPP值的比较本身就难免其“预测、估算、参考”等带有相当主观性的、局限性的因素,如果设计得越复杂,就越容易使人产生畏惧感,越增加项目难度,当然也使中介机构和少数人员越高兴(英国也要在中国建立一个PPP培训中心、开展对华业务了)。如果不把看起来比较复杂、比较“洋化”的P P P尽量“简化”(不是假化、形式化)、“土化”,将来势必存在被诟病的可能性。正确的道路仍然应该是“推动共性问题处理方式标准化”,尽快形成一批可复制、可推广的、标准化的“示范项目”(毫无疑问这是少数人不愿意看到的)。

3.建议所有PPP有关部门都公开各自的项目库信息。只要无关国家机密和商业秘密,有什么不可公开的呢?加密大多项目信息无益社会资本获得和市场充分竞争、公平竞争,只会浪费时间、浪费全社会成本,降低办事效率、降低项目成功率。国办发[2015]42号《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》第25条要求:“地方各级人民政府要--及时向社会公开项目实施情况等相关信息,确保项目实施公开透明、有序推进”。

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